İdari İşlemin Unsurları Nelerdir? Sakatlık Halleri ve Sonuçları

Yetki unsuru

Yetki, işlemi yapan makamın konu, yer ve zaman bakımından o işlemi yapmaya kanunen yetkili olmasıdır. Yetkisiz bir makamın yaptığı işlem sakattır. Yetki sakatlığının en ağır biçimi yetki gaspıdır; bir kişinin idari organ sıfatı hiç olmadığı hâlde işlem tesis etmesi bu kapsamdadır ve işlemi yok hükmünde bırakabilir. Daha hafif biçimi ise açık yetkisizliktir; yetkili olmayan ama yine de bir kamu görevlisi sıfatıyla hareket eden makamın işlemidir.

Şekil unsuru

Şekil, işlemin dış görünüşü, hazırlanma ve tesis edilme usulüdür. Gerekli kurul kararının alınmaması, zorunlu görüş alınmaması, gerekçe gösterilmemesi, imza eksikliği veya ilan/tebliğ usulüne uyulmaması şekil sakatlığı doğurabilir. Her şekil eksikliği işlemi otomatik olarak iptal ettirmez; eksikliğin işlemin esasına etkili olup olmadığı ayrıca değerlendirilir.

Sebep unsuru

Sebep, işlemin dayandığı hukuki ve maddi olgudur. İdare, işlemi hangi olgu ve hukuki dayanakla tesis ettiğini gösterebilmelidir. Maddi olayın gerçekte var olmaması, yanlış nitelendirilmesi veya dayanak gösterilen kanun hükmünün somut olaya uygulanamaz olması sebep unsurunda sakatlık oluşturur.

Konu unsuru

Konu, işlemin doğurduğu hukuki sonuçtur; işlemle ne yapılmak istendiğidir. Konunun kanunen mümkün, açık ve hukuka uygun olması gerekir. Kanunun öngörmediği bir sonucu doğurmaya yönelik işlem, konu unsuru bakımından sakattır.

Maksat (amaç) unsuru

Her idari işlem kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla yapılmalıdır. İdarenin, kanunun öngördüğü amaç dışında bir amaçla (kişisel husumet, siyasi saik, başka bir kamu organını cezalandırma gibi) işlem tesis etmesi yetki saptırması (maksat unsuru sakatlığı) olarak adlandırılır. Yetki saptırması, ispatı en güç sakatlık türlerinden biridir; çünkü idarenin gerçek amacının dolaylı delillerle ortaya konması gerekir.

Sakatlığın ağırlığına göre sonuç değişir:

• Yok hükmünde işlem: Yetki gaspı gibi çok ağır sakatlıklarda işlem baştan itibaren hiç doğmamış sayılabilir.
• İptal edilebilir işlem: Uygulamada en sık karşılaşılan durumdur; işlem iptal davasıyla ortadan kaldırılıncaya kadar hukuken varlığını ve icrasını sürdürür (icrailik karinesi).
• Şekil sakatlığının işlemin esasına etkisi olmaması: Bazı hâllerde eksiklik, işlemin esasını değiştirmeyecek ölçüde önemsiz kabul edilebilir; bu durumda iptal talebi reddedilebilir.

İdari işlemler, tesis edildikleri andan itibaren hukuka uygun olduğu ve icra edilebileceği karinesinden yararlanır. Bu karine, iptal davası açılmış olsa dahi kendiliğinden ortadan kalkmaz. İşlemin icrasının durdurulması için ayrıca yürütmenin durdurulması talebinde bulunulması ve İYUK m. 27'deki iki şartın (telafisi güç zarar ihtimali ve işlemin açıkça hukuka aykırı olması) birlikte gerçekleştiğinin mahkemece kabul edilmesi gerekir.

İdari işlemler; muhatabına göre birel (bireysel) işlem ve düzenleyici işlem olarak; hukuki sonucun niteliğine göre ise kurucu (inşai) işlem ve açıklayıcı işlem olarak ayrılabilir. Düzenleyici işlemler (yönetmelik, genelge, imar planı gibi) genel ve soyut kural koyarken, birel işlemler belirli bir kişi veya duruma yöneliktir. Bu ayrım; dava açma süresinin başlangıcı, husumet ve iptal kararının etkisi bakımından önemlidir.

Sakat bir idari işlemle karşılaşan ilgili, kural olarak iki yoldan birini veya ikisini birlikte kullanabilir:

1. İdari başvuru yolu: İşlemi yapan veya üst makama başvurarak işlemin geri alınması, kaldırılması veya değiştirilmesi istenebilir.
2. İdari dava yolu: İdare mahkemesinde iptal davası açılarak işlemin unsurlarındaki sakatlık ileri sürülebilir.

Zarar da doğmuşsa iptal davasıyla birlikte veya iptal kararı kesinleştikten sonra ayrıca tam yargı davası açılması gündeme gelebilir.

İdari yargıda taraflar arasındaki ispat yükü, özel hukuktan farklı işler; idare, işlemin dayanağı olan bilgi ve belgeleri dosyaya sunmakla yükümlüdür. Davacı ise iddiasını destekleyen somut olguları, varsa yazışmaları, tutanakları ve tanık beyanlarını mahkemeye sunmalıdır. Mahkeme, resen araştırma ilkesi gereği gerekli gördüğü hâllerde idareden ek bilgi ve belge isteyebilir, bilirkişi incelemesi yaptırabilir. Yetki unsuruna ilişkin uyuşmazlıklarda görev dağılımını gösteren yönetmelik ve genelgeler, sebep unsuruna ilişkin uyuşmazlıklarda ise olayın maddi vakıasını gösteren tutanak, rapor ve yazışmalar önem taşır. Maksat unsurundaki sakatlık iddiasında ise doğrudan delil bulunması nadir olduğundan, işlemin zamanlaması ile idarenin daha önceki tutarlı uygulaması arasındaki çelişki güçlü bir karine oluşturabilir.

Bir idari işlemin yalnız bir kısmı sakat olabilir; örneğin bir kararın gerekçe bölümü eksik ama sonuç kısmı yetkili makamca usulüne uygun alınmış olabilir. Bu durumda mahkeme, işlemin bölünebilir nitelikte olup olmadığını değerlendirir. İşlem bölünebilir nitelikteyse yalnız sakat kısmın iptaline karar verilebilir; işlem bölünemez bir bütünlük taşıyorsa sakatlık işlemin tamamını etkiler. Bu ayrım özellikle çok unsurlu, birden fazla kişiyi ilgilendiren kararlarda (örneğin toplu atama kararnameleri) önemli sonuçlar doğurabilir.

İdari işlemlerin iptali istemiyle açılacak davalarda görevli yargı yeri idare mahkemeleridir. Yetkili mahkeme kural olarak işlemi yapan idari merciin bulunduğu yerdeki idare mahkemesidir; ancak taşınmazla ilgili işlemlerde taşınmazın bulunduğu yer, personel işlemlerinde ise ilgilinin görevli olduğu yer mahkemesi gibi özel yetki kuralları da uygulama alanı bulabilir.

İdari işlemlere karşı iptal davası açma süresi kural olarak İYUK m. 7 uyarınca altmış gündür; özel kanunlarda daha kısa özel süreler öngörülmüş olabilir. Süre, yazılı bildirim tarihinden, bazı işlemlerde ise ilan tarihinden itibaren işlemeye başlar. İlgili, işlemin kaldırılması için üst makama başvurursa bu başvuru, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurabilir; ancak başvurunun süresi içinde yapılmış olması gerekir.

• İşlemin hangi unsurunun sakat olduğunu somutlaştırmadan genel biçimde "hukuka aykırı" demek,
• yetki saptırması iddiasını somut delil ve karineyle desteklememek,
• şekil eksikliğinin işlemin esasına etkisini tartışmadan doğrudan iptal beklemek,
• düzenleyici işlem ile birel işlemi karıştırarak yanlış dava açma süresi hesaplamak,
• üst makama yapılan başvurunun süreye etkisini yanlış hesaplamak,
• yürütmenin durdurulması talebini gerekçelendirmeden, salt işlemin varlığına dayanarak istemek.

İdari işlemin hangi unsurunun sakat olduğunun doğru tespiti, dava stratejisinin temelini oluşturur. Yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarından yalnız birinin sakat olması dahi iptal için yeterli olabileceğinden, dava dilekçesinde her unsurun ayrı ayrı incelenmesi, somut olgularla desteklenmesi ve dosyadaki belgelerle ilişkilendirilmesi önem taşır. Hak kaybına uğramamak için işlemin tebliğ tarihinden itibaren işleyen sürelerin doğru hesaplanması da kritik önemdedir. Somut idari işlemin unsurları ve dava stratejisi bakımından Günser + Partners ile iletişime geçebilirsiniz.